Если бы российским муниципальным боссам доверили частную компанию, находящуюся на грани банкротства, они бы оказались в привычной рабочей обстановке. Ведь российские муниципалитеты — «корпорации» по определению убыточные: у 62,8% из 1099 городов России в прошлом году расходы превышали доходы. Однако на самом деле эта явная дыра скрывает еще большую неявную дыру.

Так, в благополучный докризисный 2007 год среднестатистический разрыв между расходами и собственными заработками городских округов составлял 28,1%. Этот разрыв был скрытым, так как его всегда латали вливаниями из федерального и региональных бюджетов. Но даже после этого муниципалитеты умудрялись показывать остаточный дефицит.

Откуда он берется? Ответ следует искать в экономическом устройстве некой условной корпорации «Город». Ее главный продукт — муниципальные услуги, потребителями которых являются граждане и бизнес. Продукт складывается из услуг образования и ЖКХ, управления городским хозяйством, поддержки здравоохранения и т. д.

Продавая услугу, город получает взамен выручку в виде налогов и неналоговых поступлений (прибыль муниципальных предприятий, доходы от аренды и продажи земель, зданий, а также от платных услуг). Все эти поступления — собственные доходы города.

Но своих средств для покрытия расходов у муниципалитетов недостаточно: почти 80% налогов, собранных на территории города, изымают федеральные и региональные власти (100% НДС, налог на прибыль и акцизы, 70% НДФЛ). Цель федералов — отбирать налоги по максимуму, а потом выделять субсидии и субвенции на муниципальные нужды — вместе с указаниями, на что их тратить.

А с 2009 года города лишились последней возможности отщипнуть у региональных властей часть НДФЛ, акцизов или налога на прибыль. Вот и получилось, что сегодня каждый город 20-70% своих доходов получает в виде безвозмездной помощи из вышестоящих бюджетов.

Мерки для мэрий
Стабильность этой трансфертной схемы нарушилась в конце 2008 года, когда налоговые доходы городов резко просели, а безвозмездная помощь оскудела. Тогда-то и стал зашкаливать не только скрытый, но и формальный дефицит.

Однако по размеру дефицита нельзя делать вывод о высокой или низкой эффективности управления муниципальными финансами, считает Владислав Григоров, руководитель сектора муниципальных финансов и межбюджетных отношений фонда «Институт экономики города».

Судить можно по высокой доле неналоговых доходов (это целиком заслуга мэрий). Именно неналоговые доходы защищают город от дефицита в условиях падения сборов налогов. Поэтому доля таких доходов стала одним из основных критериев оценки муниципальных финансов в нашем рейтинге «идеальных городов».

Сегодня мэры вынуждены и вправду примерять костюм управляющего корпорацией. От мастерства управления бюджетом зависит, смогут они закончить 2010 год с приемлемым дефицитом или придется идти с протянутой рукой к региональным или федеральным властям, говорит генеральный директор консалтинговой компании Aktion-Digital (работает с Минфином) Елена Рахимова.

Конкретный образ действий муниципальной администрации, как показывает исследование СФ, зависит от типа города: богатый или бедный, с дорогими или дешевыми муниципальными услугами, дотационный или мало зависящий от вышестоящих бюджетов. СФ составил свою галерею типажей городов, сравнив их с аналогами из «реальной» экономики.

Увеличить

Город-"Газпром"
Аналогия очевидна: самодостаточный город, избалованный обилием богатых налогоплательщиков. Самые яркие представители — Москва, Санкт-Петербург и Тюмень. Их обеспеченность собственными доходами составляет 97%, 85% и 64% соответственно. Оптимизацией расходов они доселе занимались не слишком усердно, с особым рвением защищая такой бастион, как зарплаты администрации.

Качество их услуг не соответствовало их богатству. Например, Москва по социальному индексу СФ заняла 12-е место по итогам 2008 года, Тюмень — 66-е. Самыми комфортными по уровню развития социальной сферы и реальной покупательной способности граждан оказались гораздо более бедные города: Благовещенск, Чита, Новокуйбышевск и Сызрань.

Муниципалитеты «Газпромов» не волнуют и такие мелочи, как неналоговые доходы. Так, у Москвы доля неналоговых доходов в собственных (без учета помощи сверху) составляет жалкие 9%, у Тюмени — 12%, у Санкт-Петербурга — 14%.

Город-ЛУКОЙЛ
Крупные зажиточные города со строгой финансовой дисциплиной мы назвали городами-ЛУКОЙЛами (одноименная компания считается лидером по эффективности среди российских нефтяников). Это Екатеринбург, Краснодар, а особенно Пермь. Правда, зажиточной Пермь пока можно назвать с большой натяжкой (город сильно сдал позиции после развала СССР), но благодаря сильному финансовому менеджменту она постепенно повышает благосостояние.

В столице Пермского края высока доля неналоговых доходов (35,8% в 2008 году). Кроме того, город применяет передовые технологии управления финансами, такие как целевое планирование бюджета. Иными словами, бюджет верстают не по затратам, а по целевым показателям вроде «повысить охват детей детскими садами» или «сократить безработицу». Причем под каждую цель разрабатывается конкретная программа финансирования.

В эту категорию входят и города-середняки с высокой степенью независимости от финансовой помощи региона и федерации, которые, как и Пермь, внедряют в бюджетирование передовые идеи: Ярославль и Тверь. Хотя и на Солнце бывают пятна. Ярославль в 2008 году показал очень большой формальный дефицит бюджета (почти 17% собственных доходов). По словам главного финансиста Ярославля Андрея Данца, дефицит объясняется более чем 25-процентным падением доходной базы из-за катастрофического последнего квартала.

Город-АвтоВАЗ
Речь идет о бедных городах, чьи расходы на 60-70% финансируются из вышестоящих бюджетов. Особенно трагично положение тех муниципалитетов, где бедность сочетается с дороговизной бюджетных услуг (коммунальных тарифов, расходов на транспорт, социальные пособия). Это Магадан, Петрозаводск, Якутск, Кызыл, Абакан, Архангельск. Их инвестиционные программы сегодня на нуле.

Бедные «АвтоВАЗы» выживают, постоянно латая дыры, им некогда реформировать финансы. Для них единственным доступным способом повышения эффективности остается «тупое» сокращение расходов или выбивание дополнительных трансфертов наверху.

В конце концов не всякому везет так, как красноярскому поселку Еруда, куда в кризис по личной просьбе губернатора Александра Хлопонина стал на налоговый учет Михаил Прохоров, сразу обеспечивший местному и краевому бюджету баснословный «приварок» 7 млрд руб. Немногим избранным удается расширить налоговую базу. Например, Томск в 2009 году увеличил сборы земельного налога в 1,7 раза по сравнению с 2008-м — в частности, благодаря активной сдаче в аренду городских участков, прежде считавшихся бесхозными.

Город-"Яндекс"
Это самодостаточные города, сделавшие себя сами. Имея скромную доходно-расходную базу, они всерьез занимаются своими финансами.

Повысили сборы неналоговых доходов, стали привлекать частных инвесторов льготной арендой, ускоренной выдачей разрешений на строительство, налоговыми послаблениями и прочими приятностями. Наиболее показательны в этом смысле достижения Кирова, Благовещенска и Калуги. Высокая обеспеченность собственными доходами (61%, 62,2% и 71,2% соответственно) стала следствием именно «перелопачивания» их финансов.

Пример города Кирова показывает, что сама по себе бедность не трагедия, если муниципальная администрация активна и выбивает поддержку для своих инвесторов из областных властей. Сегодня Киров занимает 35-е место среди 164 городов с населением от 100 тыс. человек по темпам жилищного строительства и 27-е место по инвестициям в основной капитал на душу населения.

По доле неналоговых доходов (47% доходов без учета трансфертов) Киров уступает только Великому Новгороду и Кемерово. Наконец, он закончил 2008 год с профицитом бюджета. Аналогичными успехами может похвастаться и Калуга. Городу удалось привлечь нескольких крупных инвесторов, которые построили в нем заводы по сборке иномарок.

В итоге прежде захудалый город занял пятое место среди 164 городов РФ по инвестициям в основной капитал на душу населения. Более масштабное промышленное строительство ведут только нефтегазовые города.

Что же получается? Богатые города малоэффективны, потому что неповоротливы и избалованы деньгами. Нищие — тоже, потому что заняты борьбой за выживание. Значит, самых эффективных финансистов нужно искать среди городов-середняков с предпринимательской жилкой (читайте о них далее).

Наш метод
СФ отобрал 20 самых гармоничных городов из 164 с численностью населения не менее 100 тыс. человек. Итоговый индекс рассчитывался как произведение четырех составных индексов. Индекс социального развития города рассчитывался по пяти параметрам: занятости населения, числу врачей на 10 тыс. человек, охвату детей детскими садами, уровню преступности, а также покупательной способности жителей (оборот розничной торговли на душу населения, деленный на стоимость потребительской корзины).

Инфраструктурный индекс рассчитывался по количеству телефонов на 10 тыс. человек и объему пассажироперевозок на 10 тыс. человек. Индекс жилищного строительства представляет собой количество метров жилья на жителя, деленное на максимальное в группе городов.

Финансовый индекс представлял собой нормированную сумму пяти показателей: инвестиций в основной капитал на душу населения; бюджетных расходов на душу населения; доли налоговых и неналоговых доходов в общих доходах города; доли неналоговых доходов в собственных доходах; расходов бюджета на душу населения, скорректированных на стоимость бюджетных услуг в регионе.

Топ-20 российских городов